C.M. 08/01/1999 n. 13/T

-nell'accresciuto peso dell'imposizione fiscale sugli immobili. Nell'ambito della riforma disegnata negli anni settanta, la fiscalità riguardante i beni immobili aveva un peso del tutto marginale rispetto all'ammontare complessivo del gettito fiscale. Inoltre la base imponibile catastale, come è noto costituita dal reddito ordinariamente dispiegabile da un immobile, era correttamente utilizzata ai soli fini dell'imposizione diretta. L'istituto catastale in quegli anni rilevava soprattutto per i profili della pubblicità immobiliare, disciplinati dal codice civile, che impongono negli atti pubblici l'univoca individuazione del bene oggetto di transazione attraverso gli identificativi catastali. Ben diverso è il quadro attuale, che sottende il rinnovato interesse per il catasto. Di fatto, in seguito all'introduzione dell'imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) ed alla contestuale revisione degli estimi operata dall'amministrazione nel 1992, il gettito tributario del settore immobiliare, correlato direttamente o indirettamente ai redditi catastali, ha superato i cinquantamila miliardi, corrispondente ad oltre il 10% della totalità delle entrate tributarie dello Stato. Ma soprattutto è da rilevare come, all'attualità, una quota del suddetto gettito, superiore al 50%, è destinata ad alimentare la fiscalità locale e garantire in larga misura le risorse finanziarie necessarie agli enti locali medesimi. E' però da osservare come proprio questa circostanza abbia introdotto (ex lege) ulteriori distorsioni e sperequazioni nel sistema impositivo, in quanto il riferimento ad un parametro reddituale (qual'è la rendita catastale) già assunto facoltativamente per la determinazione dell'imposta sui trasferimenti è diventato praticamente obbligatorio per l'I.C.I.; quanto sopra nel presupposto di una relazione di proporzionalità costante nel tempo e nello spazio tra il valore reddituale e quello patrimoniale di un immobile, che non trova alcuna giustificazione nella teoria economica estimativa, nè alcun riscontro nelle libere espressioni del mercato immobiliare;

-nelle incoerenze del sistema per effetto dell'obsolescenza dei criteri di formazione e conservazione. Le incoerenze sono legate principalmente all'utilizzazione del parametro di consistenza delle abitazioni (vano catastale); infatti questa circostanza ha comportato non di rado l'attribuzione di una diversa consistenza in vani, nonchè di una diversa redditività, ad unità immobiliari del tutto similari e di pari superficie. Inoltre, anche le tipologie catastali, non avendo recepito le modificazioni e le innovazioni tipologiche, funzionali e costruttive, che nel tempo si sono registrate, non riflettono in modo adeguato i caratteri dell'attuale universo immobiliare, risultando nella sostanza ancorate al quadro di qualificazione definito all'atto della formazione del catasto edilizio urbano. Ulteriori incoerenze sono da attribuire all'alea connessa alla discrezionalità che, in alcuni casi, può aver caratterizzato le operazioni di classamento, specie ove si consideri che queste operazioni sono state effettuate da più generazioni di tecnici. In particolare sono da rilevare significative disomogeneità ed incoerenze di classamento, in tutti quei contesti che nel tempo hanno subìto una profonda evoluzione urbanistica, sociale ed economica. Infine, non appare superfluo ricordare anche gli effetti sperequativi di decisioni adottate dal giudice tributario, in tutti i casi in cui le stesse hanno determinato variazioni nel classamento e nella rendita dell'unità oggetto di ricorso, rispetto ad altre similari, site per esempio nello stesso fabbricato;

-negli effetti della revisione generale degli estimi operata dall'amministrazione nel 1992 e dei ricorsi presentati dai comuni ai sensi della . 2Hlegge n. 75 del 1993. Come già in precedenza è cenno, solo nell'anno 1992, cioè a distanza di circa trent'anni dall'entrata in conservazione del catasto edilizio urbano, è stata operata la prima revisione generale degli estimi delle unità immobiliari urbane. E’ noto, peraltro, come la suddetta operazione, per specifica previsione legislativa, sia stata esperita senza procedere contestualmente ad una revisione del classamento delle unità immobiliari, e cioè ad una rilettura tecnico-estimale del territorio, idonea ad aggiornare e perequare i redditi catastali in coerenza con la nuova realtà del mercato immobiliare. La rivalutazione operata, di natura quindi precipuamente monetaria, con incrementi medi dei valori catastali dell'ordine del 70%, ha prodotto l'effetto di esaltare in termini assoluti anche i redditi catastali affetti da errori ed in definitiva le incoerenze estimali del sistema. Gli stessi ricorsi presentati da circa 1.700 comuni, ai sensi della legge n. 75 del 1993, hanno creato di frequente ulteriori sperequazioni, in quanto le relative decisioni (di norma favorevoli al ricorrente con effetto di abbattimento delle tariffe d'estimo) sono risultate efficaci per il solo comune promotore del ricorso e non per quelli limitrofi, con la conseguenza di generare condizioni di forte disparità di trattamento per unità site in comuni confinanti, ma caratterizzate, nella realtà, da una sostanziale omogeneità dei relativi valori immobiliari;

-nei livelli di convenzionalità degli attuali redditi catastali, non rappresentativi dei valori immobiliari ordinariamente espressi dal mercato corrente. Le rendite riportate negli atti catastali, per i criteri di determinazione seguiti e per la progressiva liberalizzazione degli affitti degli immobili urbani

- intervenuta successivamente alla determinazione delle rendite stesse - non rappresentano la redditività ordinaria netta delle unità immobiliari urbane. Ciò è evidente ove si consideri che, con riferimento all'intero territorio nazionale, la rendita media di un'unità immobiliare ad uso abitativo (che dovrebbe rappresentare appunto la suddetta redditività annua netta) risulta poco superiore a un milione di lire e come su questa redditività convenzionale l'imposta comunale sugli immobili e l'imposizione diretta incidono nella misura media del 50% circa , cioè in una misura apparentemente quasi espropriativa. La revisione generale in esame, registrando i reali livelli medi ordinari espressi dal mercato, garantirà al sistema oltre ad una maggiore equità anche la massima trasparenza per quanto concerne i profili della reale incidenza impositiva del settore immobiliare. 2 - Le operazioni preliminari, di indirizzo e di coordinamento delle attività revisionali La complessità e la vastità delle operazioni, sinteticamente descritte nel pri mo capitolo, hanno comportato la necessità di:

-dare corso ad un'intensa attività di studio, per la progettazione esecutiva del processo;

-promuovere un'ampia attività organizzativa, per l'individuazione di un modello idoneo ad assicurare l'uniformità dei lavori su tutto il territorio nazionale, nonchè la tempestiva modifica, ove necessario, degli indirizzi operativi;

-sviluppare un efficace sistema di monitoraggio in ogni fase dei lavori. Per quanto rappresentato in precedenza i momenti salienti del processo revisionale possono accorparsi nelle seguenti fasi:

a) articolazione del territorio in zone censuarie e microzone,

b) predisposizione dei quadri di qualificazione, classificazione e dei prospetti delle tariffe,

c) determinazione della consistenza delle unità immobiliari e dei parametri di classamento automatico, d) revisione del classamento e delle rendite, pubblicizzazione, trattazione dei reclami, pubblicazione delle risultanze e gestione del contenzioso. Per ciascuna delle suddette fasi saranno emanate specifiche istruzioni, preliminarmente all'avvio delle relative operazioni, ovvero in corso d'opera, atte a fornire indirizzi e chiarimenti, ed uniformare le attività revisionali che saranno sviluppate dagli uffici periferici del Dipartimento, per quanto concerne i profili sia formali sia sostanziali. In particolare, in relazione alla pluralità ed al numero dei soggetti coinvolti dal processo revisionale, sia in qualità di attori che di destinatari, assume un ruolo rilevante l'attività di informazione e formazione, oltre che del personale degli uffici periferici anche degli enti istituzionalmente coinvolti, comuni, province e comunità montane, nonchè delle categorie professionali e delle associazioni di categoria, che tutelano la proprietà immobiliare. Perseguendo tale finalità, nei mesi scorsi sono stati organizzati -sia autonomamente, sia in collaborazione con la Scuola Centrale Tributaria e con l'Associazione Nazionale Comuni d'Italia (ANCI) -corsi e seminari rivolti al personale interno, ai professionisti, ai tecnici ed agli amministratori degli enti locali. Nell'ambito dei suddetti corsi, cui sono intervenuti funzionari di tutti gli uffici periferici dell'amministrazione, è stato ampiamente illustrato l'intero processo revisionale ed in particolare la prima fase operativa relativa alla revisione delle zone censuarie e alla formazione delle microzone. Oltre a specifico materiale didattico ed a prodotti di ausilio, sono stati forniti indirizzi metodologici interessanti le operazioni revisionali in esame, e soprattutto è stata promossa un'estesa azione informativa e collaborativa con gli enti locali coinvolti nelle suddette operazioni. Inoltre, sono state condotte importanti sperimentazioni da parte degli uffici periferici e degli enti locali, in modo autonomo ovvero in stretta collaborazione, che hanno portato alla realizzazione della microzonazione sia in centri modesti che in rilevanti aree metropolitane, quali Milano, Napoli, Torino e Venezia. In relazione alle risultanze delle sperimentazioni condotte, che peraltro costituiscono utili modelli di riferimento, agli studi specificamente effettuati ed alle osservazioni pervenute dagli uffici e dagli enti locali, nella presente istruzione sono stati raccolti in modo organico gli indirizzi interpretativi ed operativi - per quanto detto, già in larga misura anticipati nelle sedi sopra richiamate - necessari soprattutto per coordinare e condurre in modo uniforme su tutto il territorio nazionale le operazioni di revisione delle zone censuarie e di formazione della microzone comunali. 3 -La nuova articolazione del territorio ai fini della formazione e gestione del sistema tecnico-estimale.

3.1 Riferimenti generali Fra i principali contenuti innovativi del regolamento in esame , rilevano i criteri per l'articolazione del territorio provinciale in zone censuarie , la cui nozione è stata rivisitata anche in seguito alla introduzione della nuova entità microzona comunale. La nuova nozione di zona censuaria, peraltro in coerenza con alcune modifiche già introdotte dalla . 3Hlegge 30 dicembre 1989 n. 427, supera il tradizionale limite del perimetro comunale, previsto dall'art. 5 del . 4HD.P.R. 1 dicembre 1949 n 1142. Infatti, in base alla nuova disciplina è possibile identificare detto limite anche nell'intero territorio provinciale, semprechè lo stesso risulti caratterizzato da condizioni di omogeneità ambientale e socio-economica. Queste linee, invero, erano già state anticipate dal legislatore con l'art. 11, comma 2, del decreto legge 14 marzo 1988 n 70, convertito con modificazioni nella . 5Hlegge 13 maggio 1988 n 154, che prevede, in carenza di idonei specifici livelli tariffari, la facoltà di eseguire il classamento delle unità immobiliari per comparazione con il quadro di tariffe di altra zona censuaria del medesimo comune, ovvero di altro comune della medesima provincia, che presenti analogie nei caratteri socio-economici e nelle tipologie edilizie. Per quanto sopra evidenziato la zona censuaria è destinata a rappresentare di norma un ampio comprensorio, avente elementi di omogeneità morfologico-ambientale e socio-economica e ad identificarsi con un territorio sovracomunale, quale ad esempio quello di una comunità montana, di un circondario, di un consorzio di comuni o anche quello della intera provincia (schema di fig. 1). Fig 1. La zona censuaria rileva sia per i profili giuridici che per quelli operativi, in quanto la scala dei quadri tariffari, relativi a ciascuna categoria catastale, costituiscono, una volta pubblicati nella Gazzetta Ufficiale: